2015年10月27日,美國拉森號驅逐艦 (USS Lassen (DDG-82) )    於距中華人民共和國宣稱擁有主權的渚碧礁 (Subi Reef)  與美濟礁 (Mischief Reef)  12浬(Nautical mile,  又稱海里,以下以浬代之,1浬等同1.852公里)遠處巡航,此舉引發中方的強烈不滿,其表示拉森號的「非法行為」已對中國在南海的主權構成嚴重威脅。進言之,中美雙方近日來在南中國海的衝突,等同對一個月前中國國家主席習近平與美國總統歐巴馬 (Barack Hussein Obama II ),在美國進行破冰之旅所得之成果打了折扣。

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(圖一,拉森號,圖片來源:http://www.navy.mil/view_image.asp?id=5974

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(圖二,歐巴馬與習近平於美國時間2015年09月25日在白宮舉行聯合記者會,圖片來源:http://www.japantimes.co.jp/news/2015/10/19/asia-pacific/despite-agreement-chinese-hacking-attempts-on-u-s-companies-persist/#.VjNOv9IrLDd)

事實上,渚碧礁及美濟礁原本在海水漲潮時就會被淹沒於海平面之下,然而,中華人民共和國近年來在南中國海填海造陸,大量運用人工技術與方法製造出「人工島礁」,此舉引來周邊各國和美國的強烈撻伐。美方更表示,依據國際法,人工島礁並不生主權問題質言之,當外國航空器與船艦進入該島礁附近時,將不構成侵入領空及領海的違法事實。

南中國海為東亞主權紛爭的核心區域之一,也是潛在性的東亞火藥庫。中美雙方和周邊列國彼此以各種合縱及連橫之戰略,進行各國利益的保衛戰。而1982年聯合國海洋法公約則成為非戰狀態下,諸國為捍衛自身主權的工具。值得注意的是,美國尚未批准該公約,故在此情形之下,讓南海原本不穩定的局勢,蒙上詭譎多變的陰影。以下整理各方資料,就南中國海目前的情勢與1982年聯合國海洋法公約申述之。

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(圖三,填海造陸的渚碧礁,圖片來源:http://thediplomat.com/2015/06/south-china-sea-satellite-images-show-pace-of-chinas-subi-reef-reclamation/)

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(圖四,填海造陸的美濟礁,圖片來源:https://seasresearch.wordpress.com/2015/06/09/no-china-is-not-reclaiming-land-in-the-south-china-sea/)

壹、南中國海的情勢:

一、地理位置: 

南中國海  (South China Sea) ,臺灣習以南海稱之,其由數百座島礁與岩礁所構成,面積約有350萬平方公里,範圍介於下列區域間:

(一)中國大陸臺灣以南。

(二)越南、柬埔寨以東。

(三)菲律賓以西。

(四)馬來半島、麻六甲海峽與蘇門答臘以東。

(五)印尼的邦加─勿里洞省及婆羅洲以北。

二、天然資源:

南中國海天然資源豐沛,該區域潛藏約有4.5 km³的石油(可生產約280億桶石油)以及約7500 km³的天然氣。因此,南海諸國在該地區爭奪的並非只有檯面上的主權而已,還有檯面下豐富的天然資源。只要任何國家能將這些天然能源壟斷,就能大幅提升該國之國力,進而在東亞甚至是國際上佔有舉足輕重的地位。

三、南海諸島之主權紛爭:

南中國海由許多國家環繞而成,而這些國家所宣稱的主權所及範圍或多或少與鄰國相互重疊,其中存有主權紛爭的聲索國為以下各方:

(一)中華民國(臺灣)。

(二)中華人民共和國。

(三)菲律賓。

(四)馬來西亞。

(五)越南。

無論是中華民國(臺灣)所主張的11段線,或是中華人民共和國所宣稱的9段線,臺海兩岸於南中國海的主權宣示所及範圍,大致都是沿著圖五和圖六的紅色U型線所分布。而U型線又與菲律賓、馬來西亞及越南等國之領海、經濟海域多有重疊,此舉形同將整個南海地區「整碗捧去」。縱使兩岸均對外宣示,基於歷史中國對南海有著不可爭辯的主權,不過依圖所示,兩岸於該區域的主張難以令周邊國家接受,因此紛爭永無止境,妥協及共識始終無法達成,東亞火藥庫的惡名就因而產生。

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(圖五,南海諸國各自主張其主權行使範圍圖,圖片來源:http://www.voanews.com/content/china-irks-neighbor...) 

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(圖六,中國於南海宣稱主權所及區域、主權爭議島嶼及南海諸國經濟海域範圍圖,圖片來源:https://commons.wikimedia.org/wiki/User:Goran_tek-en)

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(圖七,南沙群島詳圖,圖片來源:紅袍螢火蟲)

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(圖八,各國實際佔領南海諸島情勢圖,圖片來源:美國中央情報局)

貳、1982年聯合國海洋法公約:

一、沿革:

聯合國海洋法公約 (United Nations Convention on the Law of the Sea;  UNCLOS )   之創設目的為取代脆弱且不合時宜的「公海自由原則」17世紀以降,各國領海侷限於海岸線向外三浬以內之範圍,這個距離是根據當時加農砲從陸地向外海發射,其所及之最遠處而形成的規則。所有超出國家邊界的水域均被視為公海,該區域非但不屬於任一國家,而且任何國家均得於此通行

20世紀初期,一些國家表達向外擴張領海範圍的訴求,這是為了保障各該國家之礦權、漁權及實施汙染控制以捍衛其天然資源。1945年,美國前總統杜魯門 (Harry S. Truman)  將海權行使範圍向外擴張並控制其大陸棚內的天然資源。隨後智利、祕魯與厄瓜多等國跟進此舉,將其本國於周遭海域的固有權利行使區域,向外擴張至200浬以鞏固漁權,其他國家則將領海範圍由3浬擴張為12浬。

1967年以前,共有25國沿用舊有的3浬領海範圍,但有66國已改為行使12浬的新領海範圍,而有8國則將3浬改設為200浬。截至今日,僅剩約旦與帛琉仍使用3浬的領海範圍。

二、三次聯合國海洋法會議的召開:

(一)第一次聯合國海洋法會議 (UNCLOS I):

1956年,聯合國於瑞士日內瓦舉行第一次聯合國海洋法會議 (UNCLOS I) ,該次會議產生下列四項公約並於1958年開始生效

1.領海及鄰接區公約  (Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, entry into force: 10 September 1964)。

2.大陸棚公約 (Convention on the Continental Shelf, entry into force: 10 June 1964)。

3.公海公約 (Convention on the High Seas, entry into force: 30 September 1962)。

4.捕魚及養護公海生物資源公約 (Convention on Fishing and Conservation of Living Resources of the High Seas, entry into force: 20 March 1966)。

雖然第一次聯合國海洋法會議普遍被認為有其貢獻,但仍遺留領海範圍的問題懸而未解。

(二)第二次聯合國海洋法會議 (UNCLOS II)

1960年,聯合國舉行第二次聯合國海洋法會議 (UNCLOS II),然而在日內瓦的六週會議中並未產生任何新的協定,一般來說,發展中國家 (Developing nations)  與第三世界國家      (Third world countries)  只是分別作為美國及前蘇聯的附庸者、同盟夥伴與依賴者,他們本身並沒有舉足輕重的發言權。

(三)第三次聯合國海洋法會議 (UNCLOS III) :

1967年馬爾他共和國的外交代表阿維德・帕多 (Arvid Pardo)  於聯合國大會中針對領海議題提出具有前瞻性的建議,隨後起草:關於 超出現有國家管轄權以外之公海中的海床、洋底與其中的底土專供以和平目的而使用,及以其資源用於增進人類利益的宣言和條約」(Declaration and Treaty Concerning the Reservation Exclusively for Peaceful Purposes of the Sea-Bed and the Ocean Floor, and The Subsoil Thereof, Underlying the High Seas Beyond the Limits of Present National Jurisdiction, and the Use of Their Resources in the Interests of Mankind) (United Nations, 1967a: 1),此項建議更對日後國際海底管理局  (International Seabed Authority)  之成立,以及確認國家管轄權外的所有海底資源為全人類的共同繼承財產  (Common Heritage of Mankind) 有著卓著的貢獻。是以,阿維德・帕多 被尊稱為「新國際海洋法之父」 (Father   of the New    Law of the Sea)

1973年,第三次聯合國海洋法會議 (UNCLOS III)  美國紐約展開,該次會議試圖減少上次海洋法會議美、蘇兩大集團宰制協商的情形此外會議改採共識決而非絕對多數投票表決。當年共有超過160國與會,會議直至1982年才塵埃落定。UNCLOS III所產生的海洋法公約,在第六十個國家圭亞那批准的一年後,於1994年11月16日施行。

1982年聯合國海洋法公約採用諸多新條款,其中最為重要的議題莫過於範圍的界定、航行規範的建立、對群島的定義、專屬經濟區、大陸棚、深海礦物資源探勘權、海洋環境保護、科學研究以及爭端解決機制。

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(圖九,新國際海洋法之父Arvid Pardo,圖片來源:http://www.snipview.com/q/Arvid_Pardo)

 三、1982年聯合國海洋法公約對於海權的各項規範與定義:

一)領海及其上空、海床和底土的法律地位:

1. 沿岸國的主權及於其陸地領土、內水以外鄰接的一帶海域;在群島國的情形下則及於群島水域以外鄰接的一帶海域,此稱為領海。

2. 沿岸國之主權及於領海的上空及其海床和底土。

3. 對於領海主權的行使受1982年聯合國海洋法公約和其他國際法規則的限制。

(二)領海基線 (baseline) :

通常是沿岸國的「大潮低潮線」(low-water line) 。但是,在一些海岸線曲折的地方,或是海岸附近有一系列島嶼時,允許使用「直線基線」 (Straight baselines)  的劃分方式,即在各海岸或島嶼確定各適當點,以直線連接之並劃定基線。而直線基線之詳細劃分方式,依據1982年聯合國海洋法公約的規定如下:

1. 在海岸線極為曲折的地方,或是如果緊接海岸有一系列島嶼,測算領海寬度的基線的劃定可採用連接各適當點的直線基線法。

2. 在因有三角洲和其他自然條件以致海岸線非常不穩定之處,可沿低潮線向海最遠處選擇各適當點,而且,儘管以後低潮線發生後退現象,該直線基線在沿岸國按照本公約加以改變以前仍然有效。

3. 直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向,而且基線內的海域必須充分接近陸地領土,使其受內水制度的支配。

4. 除在低潮高地上築有永久高於海平面的燈塔或類似設施,或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認者外,直線基線的劃定不應以低潮高地為起訖點。

5. 在依據第1款可以採用直線基線法之處,確定特定基線時,對於有關地區所特有的並經長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經濟利益,可予以考慮。

6. 一國不得採用直線基線制度致使另一國的領海同公海或專屬經濟區隔斷

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(圖十,領海基線之正常基線與直線基線的劃法,圖片來源:http://blog.renren.com/share/188307490/6344464075)

 (三)領海 (Territorial waters):

由領海基線向外延伸12浬,此範圍內均為沿岸國之領海,該國可以制定法律、規範運用行為及使用任何資源。外國船舶於他國領海享有「無害通過」的權利,在戰略性海峽中經過領海國允許後,外國軍事船艦得過境通過,然其於通行過程中,如在他國領海內從事捕撈、汙染、軍事演習或間諜行動等行為,則被視為非法。

(四)內水 (Internal waters):

領海基線向陸地一側的所有水域及水道。沿岸國有權制訂法律規章加以管理,而他國船舶於此無通行之權利。

(五)鄰接區 (Contiguous zone)

鄰接區位於在領海以外的12浬,也就是在領海基線以外24浬到領海之間。在此區域中,沿岸國可以執行管轄領海的反走私、反偷渡法律。

(六)專屬經濟區 (Exclusive Economic Zone,  EEZ):

專屬經濟區由領海基線向外延伸至200浬處,在該範圍內沿岸國享有所有資源的獨佔開採權。有時EEZ可能包含領海甚至是大陸棚。EEZ原被引用來作為解決日漸月增的漁權衝突,隨後,伴隨著石油重要性的提升,採用EEZ的觀念更為迫切。技術上來說,在1970年代時人類已可鑽探4000公尺深的海床。EEZ範圍內的資源,沿岸國具有勘探、開發、使用、養護、管理海床和底土及其上覆水域自然資源的權利,對人工設施的建造使用、科研、環保等的權利。其它國家仍然享有航行和飛越的自由,以及與這些自由有關的其他符合國際法的用途(鋪設海底電纜、管道等)。

(七)大陸棚 (continental shelf ) 

沿岸國的大陸棚包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土,如果從測算領海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百浬,則擴展到二百浬的距離。又依照聯合國海洋法公約沿用大陸棚公約之規定,稱「大陸棚」者謂:

1.鄰接海岸但在領海以外之海底區域之海床及底土,其上海水深度不逾二百公尺,或雖逾此限度,而其上海水深度仍使該區域天然資源有開發之可能性者。

2.鄰接島嶼海岸之類似海底區域之海床及底土。而沿岸國為探測大陸棚及開發其天然資源,對大陸棚行使主權上權利,沿岸國如不探測大陸棚或開發其天然資源,非經其明示同意,任何人不得從事此項工作或對大陸棚有所主張。沿岸國對大陸棚之權利不以實際或觀念上之佔領或明文公告為條件。所稱「天然資源」,包括在海床及底土之礦物、及其他無生資源以及定著類之有生機體,亦即於可予採捕時期,在海床上下固定不動,或非與海床或底土在形體上經常接觸即不能移動之有機體。但沿岸國對於大陸棚之權利,不影響其上海水為公海之法律地位,亦不影響海水上空之法律地位。

(八)公海;國際水域 (High seas/ International waters):

適用於領海(水)之外的下列水體:洋、大型海域生態系統(Large marine ecosystems,如北極海、日本海東中國海南中國海北海與阿拉伯海)、封閉或半封閉海域與河口(如地中海亞德里亞海黑海裏海芬蘭灣孟加拉灣及墨西哥灣)、河流、湖泊、地下水系統與蓄水層 (Quifers)、濕地。公海有時特指領海之外的洋、海。在公海航行之船隻僅受船旗國 (Flag state)  管轄。但海盜事件與奴隸販賣案件發生時,任何國家皆可介入管轄。

(九)無害通過 (Innocent passage)

意指他國船舶通過沿岸國領海之權利,進言之,外國船舶依照1982年聯合國海洋法公約,有權在某國領海進行無害通過。無害通過係指不損害沿岸國的和平、安全和良好秩序的通過。反之,只要外國船舶於經過領海時,有損害沿岸國和平、良好秩序和安全之情事發生,即為非無害。而當中所謂「通過」,是指為橫渡領海但不進入內水、或為駛入內水或自內水駛往公海而通過領海。這種航行應繼續不停地迅速進行。非經許可不得停泊和下錨。但通常航行所附帶發生的停泊和下錨,或者因不可抗力或遇難目的的停泊和下錨,則是容許的。

(十)群島水域 (Archipelagic Waters)

由於群島國與大陸型國家的地理形勢差異甚大,因此1982年聯合國海洋法公約於其第四章對群島國(Archipelagic States,如日本、印尼及菲律賓等)的領海劃分方法和海上權利做了單獨規定。群島國的領海基線應從其領土各處最遠端島嶼之遠點相連。但此等端點不宜距離過遠。在此等端點連線區域內之水域,稱為群島水域 (Archipelagic Waters),可視為該群島國之領海。從此基線起算200海浬得為該國之專屬經濟區。

(十一)內陸國 (Landlocked country):

依照聯合國海洋法公約的規定,內陸國雖與海權關係不大,然而,當其貨物運經轉運國 (Transit States)  時,原則上可享有免關稅之待遇。

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 (圖十一,聯合國海洋法公約關於海權之定義,圖片來源:U.S. Navy, The commander's Handbook on the Law of Naval Operations)

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(圖十二,海上區域的國際權利)

四、1982年聯合國海洋法公約之締約情形:

(一)現今締約態勢:

1982年聯合國海洋法公約為一國際協定,其為1973年至1982年召開的第三次聯合國海洋法會議 (UNCLOS III)  之成果。該公約於1983年12月10日開始簽署,1994年11月16日在第60個國家批准後始生效力。

1.1982年聯合國海洋法公約之簽署方:該公約至今已有167個締約方批准,其中包括166個國家(163個聯合國會員國加上聯合國觀察員巴勒斯坦、庫克群島和紐埃)與歐洲聯盟。

2.已簽署該公約但尚未批准方:共有14個聯合國會員國簽署該公約,但尚未批准之。

3.實施協定之簽署方:聯合國海洋法公約第十一章的實施協定 (Agreement relating to the implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea)  於1994年簽署,並修訂原章節之部分內容。此協定已有147個締約方批准(全為聯合國海洋法公約之締約方),其中涵蓋146個國家(143個聯合國會員國加上聯合國觀察員巴勒斯坦、庫克群島和紐埃)以及歐洲聯盟。

4.已簽署該協定但尚未批准方:共有3個聯合國會員國完成簽署,但尚未批准之。

5.未簽署該公約,僅簽署該協定但尚未批准方:僅有美國簽署該實施協定但未批准之,且其更未簽署該公約。

6.均未簽署與批准該公約及協定方:共有16個聯合國會員國與觀察國未簽署和批准該公約及協定。

見圖十三所示,綠色代表締約方;藍色表示由歐洲聯盟所代表的締約方;黃色顯示已簽署但尚未批准方;紅色則為非締約方。值得注意的是,美國雖然於三次海洋法會議皆有出席並提供相當之幫助,但是礙於美方本身現實利益之考量,故其至今尚未加入該公約,對此隨後將有詳盡的論述。

而中華民國(臺灣)政府則因於1971年10月25日聯合國大會2758號決議作出前宣告退出聯合國,是以,中華民國原在聯合國的常任理事國席位及其所有權利,均由中華人民共和國繼受之。此後喪失聯合國席次的中華民國政府,不但無法繼續參與聯合國海洋法會議,而且也失去簽署、批准1982年聯合國海洋法公約及其後續協定的資格。職是,圖十三將政治地位敏感的臺灣與格陵蘭島、南極洲劃歸為同一類別,並於此不討論臺灣的主權歸屬問題。

(二)美國對1982年聯合國海洋法公約的態度:

雖然美國幫忙催生1982年聯合國海洋法公約及其隨後的修正協定,並簽署1994年的實施協定,然其並未簽署該公約,主要是因為美方反對聯合國海洋法公約第十一章的相關規定。

該公約的第十一章主張,設置一個專責機構管理所有國家領海與專屬經濟區以外的海底礦物事宜。並建立國際海底管理局 (International Seabed Authority;  ISA),授權其從事海底探勘、礦物挖掘,以及具有蒐集和分配海底礦物的特許開發權。

美國於諸多場合公開反對海洋法公約第十一章的規定,批評這個條約不符合美國的經濟與安全利益需求。礙於該公約第十一章與美方利益相左,即使其已表達同意該公約其他章節內容之立場,然而美方始終拒絕批准聯合國海洋法公約。

1983年,美國前總統雷根 (Ronald Wilson Reagan)  發布總統文告第5030號 (Presidential Proclamation No. 5030),宣告200浬的專屬經濟區。1988年12月,雷根發布總統文告第5928號        (Presidential Proclamation No. 5928),宣示為了國家安全之目的,而將美國領海由3浬向外擴張至12浬。然而美國司法部透過法律意見書 (legal opinion)  質疑總統是否具備憲法上的權力來擴張國家主權範圍。事實上,只有國會有權力在美國憲法的授權下,透過立法的行為變更美國國土範圍。在任何情況下,假使美國要擴張領海範圍,包含影響其中的石油及礦權,國會必須透過立法行為進行變更,使其在國家與聯邦政府的掌握之中。

從1983年到1990年,美國接受1982年聯合國海洋法公約中,除了第十一章以外的所有規定作為其慣行國際公法,由於該公約第十一章要求建立探勘海底礦物資源的專責機構,此舉恐違反美方堅持的自由經濟和開發原則,而該機構的組成和資金之運用,被認為可能容易遭受前蘇聯等共產國家的控制。1980年代,隨著社會主義的衰退及共產主義的垮台,由前蘇聯為首的共產集團,對於該公約第十一章相關規定的支持力量,隨之煙消雲散。

1990年,該公約之簽署國與非簽署國(包含美國)間的協商會議展開,會議中針對1982年聯合國海洋法公約做出修正,其允許發達國家 (Industrialized countries)  加入該公約。此外,隨後產生的1994年實施協定得適用於該公約之中。該協定產生以下幾項重要結果,包含海底資源生產的限制以及強制技術轉移,將不適用於美國。如果美方成為該公約之會員國,將保障其在國際海底管理局理事會中擁有特定席次,並享有資金運用等事務之否決權。再者,該協定更建立財政委員會,由其負責國際海底管理局的財政決策。對該機構捐款數額高者,將自動獲得該委員會的席位,而該會之決策方式則採共識決。

2012年07月16日,美國參議院共有34位共和黨籍參議員指出,如果條約要經過投票表決決定是否批准,他們將投票反對批准之。因為至少需要100名參議員中的三分之二多數(至少67名參議員支持)同意,才能批准條約,鑒於條約之通盤考量,美國國會對於該條約的表決再度延宕。

許多政治評論家,包含美國前國防部長唐納·倫斯斐 (Donald Rumsfeld)  警告,批准1982年聯合國海洋法公約將對美國造成嚴重的負擔。縱使美國於該公約及其協定方面得到了些許讓步,惟美方國內意見分歧,美國批准該公約及其協定之日依然遙遙無期。

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(圖十三,1982年國際海洋法締約情形,圖片來源:https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_parties_to_t...)

 

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政態人情瞭若指,霖雨彩霓見雲端。

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